W ubiegłym tygodniu w Dzienniku Gazeta Prawna ukazał się artykuł, w którym wraz z mecenasem Janem Sakławskim zwracamy uwagę na poważny problem dla istotnej części beneficjentów środków unijnych, który udało nam się wykryć jako pierwszym, a sprowadzający się do tego, że część z nich od 1 stycznia 2016 r. może pozostawać w stanie niewypłacalności zadłużeniowej i w związku z tym powinna wnioskować o ogłoszenie upadłości.
„Lub czasopisma” czy zwykłe niedopatrzenie?
Problem najogólniej rzecz ujmując sprowadza się do dwóch zmian w przepisach: pierwszej dotyczącej prawa upadłościowego, do którego (ustawą z ubiegłego roku – Prawo restrukturyzacyjne) wprowadzono art. 11 ust. 3 w myśl którego do obliczania majątku danego podmiotu na potrzeby oceny stanu niewypłacalności zadłużeniowej nie bierze się pod uwagę m.in. aktywów wyłączonych spod egzekucji na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego. Tymczasem pierwotna wersja tego przepisu – w brzmieniu zaproponowanym przez Sejm (nr druku sejmowego 2824) – zakładała daleko węższe wyłączenie z majątku odnoszące się wyłącznie do sum zgromadzonych na zakładowym funduszu świadczeń socjalnych oraz innych funduszy tworzonych na podstawie odrębnych przepisów.
I drugiej, chronologicznie wcześniejszej, zmiany przeprowadzonej w 2014 roku, o której wielu beneficjentów środków unijnych już zapewne słyszało, a mianowicie zmiany art. 831 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego w wyniku której czasowo – do zakończenia okresu trwałości – wyłączono z egzekucji środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne powstałe w ramach realizacji projektu współfinansowanego ze środków europejskich.
Co istotne przy tym, o ile przy drugiej zmianie stworzono jeszcze jakieś pozory jej uzasadnienia, to pierwsza ze zmian nastąpiła na ostatniej prostej w Senacie i została umotywowana jako zmiana czysto techniczna, doprecyzowująca. Nie wchodząc w szczegóły – odsyłam w tym zakresie do artykułu – obydwie te zmiany powodują, że beneficjenci realizujący projekty w ramach spółek celowych znaleźli się, albo wkrótce się znajdą – w stanie niewypłacalności zadłużeniowej uzasadniającym złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości. Powyższa sytuacja jest o tyle absurdalna, że duża część spółek prowadzących takie projekty znajduje się w przeważającej mierze w dobrej kondycji finansowej i na bieżąco reguluje swoje zobowiązania – sztuczne natomiast wyłączenie całości majątku mającego związek z projektem i to niezależnie od udziału w jego zakupie unijnego finansowania – rodzi kuriozalną konsekwencję w postaci radykalnego zaniżenia wartości majątku na potrzeby oceny stanu niewypłacalności zadłużeniowej.
Jedno jest pewne, niezależnie od przyczyn niefortunnych zmian świadczą one o tym, że nadpodaż przepisów osiągnęła już taki stan, iż gubią się w nich już nawet doświadczeni legislatorzy – nikt bowiem nie wyłapał jaki zgubny skutek mogą mieć wprowadzane przepisy dla szeregu beneficjentów.
Przepisy unijne po raz kolejny pretekstem do legislacyjnych bubli
W mojej ocenie problem tkwi przede wszystkim w feralnej nowelizacji Kodeksu postępowania cywilnego dokonanej przy okazji nowelizowania poprzedniej ustawy wdrożeniowej (której nawiasem mówiąc senaccy legislatorzy w nawale zmienianego prawa najprawdopodobniej nie zauważyli), a która – pozornie motywowana przepisami prawa unijnego – w istocie nie znajduje w tym prawie żadnego uzasadnienia. Dlatego w niniejszym wpisie chciałbym odnieść się jeszcze dodatkowo do kwestii uzasadnienia zmian w KPC.
Powyższą zmianę projektodawca – Minister Rozwoju Regionalnego uzasadniał (uzasadnienie dostępne na stronach Sejmu RP – nr druku 1881) brzmieniem przepisów unijnych (a konkretnie tzw. rozporządzenia ogólnego tj. Rozporządzenia Rady 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999) i wynikającej z tych przepisów zasady trwałości projektów (art. 57 rozporządzenia ogólnego) oraz niepodzielności płatności na rzecz beneficjenta (art. 80 rozporządzenia ogólnego).
[Zgodnie z art. 80 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie upewniają się, że instytucje odpowiedzialne za dokonywanie płatności zapewniają, aby beneficjenci otrzymali pełną kwotę wkładu ze środków publicznych możliwie najszybciej i w całości. Nie potrąca się ani nie wstrzymuje żadnych kwot, ani też nie nakłada się żadnych opłat szczególnych lub innych opłat o równoważnym skutku, które powodowałyby zmniejszenie kwot wypłacanych beneficjentom. Przepis ten niewątpliwie stanowi ochronę przedmiotowych środków do momentu ich przekazania beneficjentom. Analogiczne rozwiązanie jest planowane również w nowym okresie programowania UE. Jednakże równie istotne jest, aby przedmiotowe środki, z uwagi na ich szczególny charakter i przeznaczenie, były chronione także już po ich przekazaniu. Jest to szczególnie ważne w kontekście tzw. zasady trwałości projektu, wyrażonej w art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którą państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, że projekt zachowuje wkład funduszy europejskich wyłącznie, jeżeli projekt ten w terminie pięciu lat od jego zakończenia nie zostanie poddany zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji projektu lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Prowadzenie egzekucji w przedmiotowym zakresie może w praktyce doprowadzić do konieczności zwrotu środków przekazanych beneficjentom, w tym także przez Polskę, do budżetu Unii Europejskiej. Może to również doprowadzić do upadłości beneficjenta, co z kolei oznaczać będzie zarówno zaprzestanie realizacji projektu, jak i brak możliwości odzyskania środków przekazanych beneficjentom. W efekcie mielibyśmy do czynienia nie tylko z brakiem osiągnięcia określonych celów projektu, zwłaszcza w kontekście założeń programu operacyjnego i rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, ale wręcz z konkretnymi stratami finansowymi po stronie budżetu państwa].
W mojej ocenie wyżej wymienione przepisy zupełnie nie uzasadniają czasowego wyłączenia spod egzekucji zarówno samych środków europejskich, jak i – poza wszelką wątpliwością – także aktywów powstałych w ramach projektu. Potwierdza to już zresztą samo uzasadnienie ustawy zmieniającej – mianowicie przepis dotyczący niepodzielności płatności (art. 80), wcale nie wymaga ochrony płatności już po ich przekazaniu, a odnosi się wyłącznie do okresu poprzedzającego ich przekazanie. Przepis regulujący zasadniczą modyfikację projektów tymczasem nie może stanowić samodzielnego uzasadnienia tego rodzaju zmian – zapewnienie trwałości projektów przez państwo nie powinno polegać na tym, że w sposób sztuczny ogranicza się możliwość dysponowania majątkiem beneficjentów, w tym np. ustanawiania zabezpieczeń na tym majątku. Tym bardziej, że zapewnienie zachowania zasady trwałości realizowane jest na szereg innych sposobów, w tym przez zobowiązanie beneficjentów w umowach o dofinansowanie do zachowania trwałości projektów, a także do informowania i uzyskiwania każdorazowej zgody na zmiany podmiotowe i przedmiotowe tych projektów. Dodatkowo instytucje udzielające wsparcia mają również możliwość ustanawiania zabezpieczeń na poczet swoich roszczeń z tytułu ewentualnych nieprawidłowości mogących wyniknąć m.in. z naruszenia zasady trwałości. Nie sposób tym samym przyjąć, aby te instytucje potrzebowały jeszcze dodatkowej ochrony swoich roszczeń.
Co więcej, wyłączenie spod egzekucji tych środków nie stanowi także żadnej wartości dodanej po stronie beneficjentów – jeżeli mają oni bowiem problemy, które uzasadniają prowadzenie egzekucji z tych aktywów przez inne podmioty, to najprawdopodobniej trwałość projektu i tak jest zagrożona i wyłączenie części aktywów spod egzekucji tej sytuacji nie uratuje. Natomiast może, a nawet powoduje, dodatkowy negatywny skutek w postaci trudności w pozyskaniu finansowania z instytucji finansujących, które obecnie mogą mieć problem z ustanowieniem skutecznych zabezpieczeń na aktywach beneficjenta, a niewątpliwie mają uzasadnioną podstawę do tego, aby do finansowania tego typu inwestycji podchodzić obecnie ze wzmożoną ostrożnością.
Wreszcie, w mojej ocenie przepisy unijne nie zawierają żadnego uzasadnienia dla wyłączenia spod egzekucji nie tylko samych środków unijnych, ale również aktywów powstałych w ramach projektu, które – co wyraźnie wynika z treści przepisu art. 831 § 2 KPC – z egzekucji wyłączone są w całości niezależnie od tego w jakiej proporcji, o ile w ogóle, zostały sfinansowane ze środków europejskich – w uzasadnieniu ustawy nie ma zresztą żadnej informacji dlaczego zdecydowano się wyłączyć spod egzekucji obok samych środków europejskich także te aktywa.
Warto pamiętać, że to już kolejny raz kiedy przepisy unijne stanowią pretekst do bezzasadnego ograniczania praw i nakładania nowych obowiązków na beneficjentów i wnioskodawców. O instrumentalnym traktowaniu unijnych przepisów przy okazji kwestii tzw. systemu realizacji szeroko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 1/11.
Szczytem ironii w omawianej sytuacji jest natomiast zdanie zawarte w uzasadnieniu ustawy, że przedmiotowe zmiany miały zapobiegać upadłości beneficjentów. Jak się okazuje, wskutek niedbalstwa, udało się tymczasem osiągnąć skutek odwrotny od zamierzonego. Trudno oczywiście oczekiwać, że z dnia na dzień sądy zaleje fala wniosków o upadłość składanych przez zapobiegliwych menadżerów takich podmiotów, niemniej ci ostatni powinni być świadomi, że niezłożenie takich wniosków w ustawowym terminie może dla nich rodzić różnorakie ryzyka, z odpowiedzialnością karną włącznie. Dodatkowo, może się okazać, że w ręce kontrahentów tych podmiotów (np. wierzycieli czy instytucji finansujących) całkiem przypadkowo wpadł zupełnie nowy oręż do wykorzystania w negocjacjach…
O autorze
Zadaj pytanie autorowi KRZYSZTOF BRYSIEWICZ Partner zarządzający/ Radca prawnyKontakt dla mediów
