Jakie znaczenie ma akceptacja dokumentacji konkursowej przez uczestnika?



Przyczynkiem do podjęcia tytułowej problematyki stała się dla mnie rozprawa przed sądem administracyjnym, w której miałem okazję uczestniczyć jako pełnomocnik skarżącego – wnioskodawcy ubiegającego się o dofinansowanie w ramach jednego z programów, finansowanych dla odmiany ze środków krajowych i realizowanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Jako jeden z wielu argumentów przedstawianych w toku rozprawy podnosiłem wadliwość regulaminu na podstawie którego prowadzono postępowanie konkursowe (Chodziło o sytuację, w której regulamin nie przewidywał usuwania skrajnych rozbieżności w ocenach poszczególnych ekspertów, a także nie uwzględniał potrzeby uzasadnienia oceny przeprowadzanej w ramach tzw. panelu ekspertów).

 

Co stwierdził Sąd?
Po zamknięciu rozprawy w ustnych motywach rozstrzygnięcia sąd przedstawił następujące zapatrywanie. Mianowicie zdaniem sądu nie mogą być skuteczne zarzuty podnoszone w stosunku do postanowień regulaminu prowadzenia konkursu, skoro wnioskodawca sam zaakceptował wcześniej jego treść, decydując się na przystąpienie do konkursu.
Powyższy pogląd uważam za wadliwy i szkodliwy z punktu widzenia skuteczności sądowo-administracyjnej kontroli oceny projektów. Problem z kontrolą legalności ocen projektów finansowanych ze środków europejskich polega na tym, że zdecydowana większość normatywnych wzorców kontroli legalności tych ocen znajduje się w aktach tzw. systemu realizacji w tym m.in. właśnie w regulaminach prowadzenia konkursu, instrukcjach wypełniania wniosków, wytycznych czy przewodnikach po kryteriach. Podobnie rzecz się ma w przypadku systemów finansowania ze środków krajowych, gdzie również część regulacji dotycząca sposobu prowadzenia konkursu uregulowana jest na poziomie tego rodzaju aktów. Nie chcąc rozwijać tutaj szerzej zagadnienia mocy obowiązującej takich postanowień i wywodzenia z nich praw i obowiązków dla wnioskodawców odsyłam w tym zakresie do przywoływanego już wielokrotnie na blogu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11.12.2011 r., sygn. akt P 1/11, niedawnego wyroku TK SK 50/13 i bogatej literatury przedmiotu.

Wadliwy pogląd prezentowany szerzej w orzecznictwie
W niniejszym wpisie chciałbym natomiast rozprawić się z poglądem w myśl którego akceptacja postanowień regulaminu konkursu (lub innej dokumentacji konkursowej) powoduje, że jego treść wymyka się spod kontroli legalności przez sąd administracyjny. Pogląd ten jest prezentowany w orzecznictwie (także tym najnowszym) sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można tu przywołać np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8.5.2014 r., sygn. akt III SA/Wr 208/14 – w którym zwrócono uwagę, że Instytucja Zarządzająca otrzymała uprawnienia do określania swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. Postępowanie to ma charakter konkursowy, których zasady dookreślone są w regulaminie, a powtórzone w ogłoszeniu o konkursie. I co najważniejsze zasady konkursu są jednakowe dla wszystkich i nie mogą być zmieniane dla potrzeb poszczególnych beneficjentów, a każdy przystępując do konkursu godzi się na te zasadyJuż tylko chociażby z tej przyczyny – kwestionowanie przez skarżącą zasad konkursu – w którym brała udział jest niezasadne.
Pogląd powyższy, prezentowany również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.5.2013 r., sygn. akt V SA/Wa 954/13), znajduje oparcie w starszym poglądzie NSA (wyrok z dnia 2.3.2011 r. sygn. akt II GSK 177/11), gdzie wskazano, że wydane przez instytucję zarządzającą akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszące się do kryteriów dokonywanej przez tę instytucję oceny wniosków (tj. Regulamin konkursu, kryteria wyborów projektów) nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ich zadaniem jest osiągnięcie celów ustawowych, tj. sprawne i rzetelne przeprowadzenie konkursu. Dlatego też skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować.
Sądy administracyjne odwołując się do powyższego poglądu NSA pomijają jednak dalszą część wypowiedzi NSA w tej sprawie. Tymczasem w kolejnym fragmencie uzasadnienia swojego stanowiska NSA zwraca uwagę, że ocena projektu musi uwzględniać wszelkie okoliczności wynikające z przedstawionej przez beneficjenta dokumentacji, które instytucja zarządzająca powinna wziąć pod rozwagę i wszechstronnie je rozpatrzeć, mając przede wszystkim na uwadze cele zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wymagania określone w aktach wydanych przez instytucję zarządzającą muszą bowiem być zgodne z wymogami ustawowymi i muszą być z tymi wymogami ustawowymi konfrontowane w procesie sprawdzania projektu.
Powyższy fragment jest w mojej ocenie kluczowy dla omawianego zagadnienia. Kontrola legalności oceny projektu powinna bowiem w pierwszym rzędzie obejmować kontrolę zgodności postanowień systemu realizacji z przepisami powszechnie obowiązującymi. Dopiero w sytuacji, gdy kontrola ta przyniesie wynik pozytywny w tym sensie, że postanowienia systemu realizacji uznane będą za zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi możliwe jest przyjęcie założenia, znajdującego źródło w ogólnym obowiązku dbałości o swoje sprawy, iż akceptacja zgodnych z prawem postanowień dokumentacji konkursowej powoduje związanie się nimi uczestnika konkursu (abstrahuję tutaj od kwestii usytuowania tej dokumentacji poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego).
Jeżeli natomiast ocena została przeprowadzona wadliwie, przy czym przyczyną tej wadliwości były określone błędy w regulaminie np. brak procedury usuwania istotnych rozbieżności pomiędzy ocenami ekspertów (wskutek czego jeden z ekspertów przyznał projektowi np. 0 punktów a drugi 100 punktów zaś organ mechanicznie uśrednił wynik), brak szczegółowych regulacji odnoszących się do sposobu przyznawania punktów, nadmierny formalizm objawiający się np. w określonym (jedynym) sposobie składania przez wnioskodawcę dokumentów lub też określonym sposobie liczenia terminów (np. termin 7 dni na wniesienie odwołania liczony do dnia złożenia odwołania wyłącznie w biurze podawczym danej instytucji), to moim zdaniem można mówić o takiej wadzie dokumentacji konkursowej, która będzie powodowała niezgodność oceny z prawem.

 

Wada regulaminu usprawiedliwiona bo taka sama dla wszystkich? Chyba nie…
Nie do zaakceptowania jest przy tym kolejny argument podnoszony w takiej sytuacji przez sądy, iż uczynienie odstępstwa dla skarżącego, polegającego na określonym zastosowaniu (bądź niezastosowaniu) postanowienia dokumentacji konkursowej do jego projektu spowoduje naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Po pierwsze zasada równego dostępu do pomocy nie może być rozumiana w ten sposób, że będzie legitymizowała zidentyfikowaną wadliwość dokumentacji konkursowej. Prowadziłoby to bowiem do absurdalnej sytuacji, w której niezgodne z prawem postanowienie regulaminu jest tolerowane tylko dlatego, że znajduje zastosowanie do wszystkich uczestników konkursu. Po drugie należy pamiętać o tym, że – podobnie jak wnioskodawca, który zdecydował się wykorzystać postępowanie odwoławcze do dochodzenia swoich praw – również pozostali uczestnicy konkursu mogą kwestionować takie wadliwe postanowienie dokumentacji konkursowej. Po trzecie wreszcie to organ, który wydał wadliwe postanowienie jest zobowiązany do stosowania zasady równego dostępu do pomocy – wyrok sądowy stwierdzający określoną wadliwość np. regulaminu powinien dla organu stać się nie tylko podstawą do zmiany rozstrzygnięcia w tej jednej sprawie, ale powinien spowodować zmianę takiego wadliwego postanowienia dla wszystkich aplikujących. Zmiana wadliwej treści regulaminu będąca następstwem wyroku sądu administracyjnego zapadłego w indywidualnej sprawie nie może być utożsamiana z naruszeniem zasady równego dostępu do pomocy.

 

Można? Można.
Podsumowując warto zwrócić uwagę na ten nurt linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w którym wprawdzie dostrzega się znaczenie aktu akceptacji dokumentacji konkursowej przez uczestnika, jednakże akceptacja ta nie zwalnia z obowiązku zachowania zgodności tej dokumentacji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
• Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie określając w punkcie „m” sposób potwierdzania składanych dokumentów – załączniki dostarczane do B. w sposób określony w Regulaminie przeprowadzania konkursu w formie kopii papierowych muszą być potwierdzone za zgodność z oryginałem przez Wnioskodawcę lub osobę/osoby upoważnione do reprezentowania Wnioskodawcy na każdej stronie dokumentu (…) – wprowadza wymogi nie przewidziane w ustawie o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej. Nie oznacza to oczywiście, że przystępujący do konkursu wnioskodawca nie powinien kierować się wymaganiami Regulaminu konkursu i Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, wszak przy przystąpieniu deklaruje jego znajomość i stosowanie, a więc winien w możliwie najstaranniejszy sposób zastosować się do jego kryteriów. Niemniej jednak instytucja oceniająca projekt – jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2013 r. – nie powinna ograniczać się do mechanicznego sprawdzenia czy zostały przedstawione dokumenty wypełnione zgodnie z Instrukcją, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane które są wymagane przez ustawowe uregulowania oraz rozwiązania regulaminu zostały przedstawione i udokumentowane w sposób nie budzący wątpliwości. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.5.2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1006/13).
•  Krytycznie należy ocenić takie podanie przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, które w istocie sprowadza się do dosłownego przytoczenia fragmentów Instrukcji wypełnienia wniosku i Przewodnika po kryteriach oraz powtórzeniu opartego na tych materiałach stanowiska Ministra Gospodarki (…) bez rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nawet bez rozpoznania zarzutów skargi. Tymczasem Instrukcja wcale nie jest jednoznaczna (wyrok NSA z dnia 15.5.2014 r., sygn. akt II GSK 1038/14).
• Powyższe wyliczenie zamknąć można poglądem NSA w myśl którego: Wszelkie luzy interpretacyjne w zakresie treści kryteriów oceny projektów zawartych w Regulaminie konkursu oraz „twórcza interpretacja” zapisów Podręcznika kwalifikowania wydatków są niedopuszczalne właśnie z tego względu, że te „źródła prawa”, na których stosowanie strona godzi się przystępując do konkursu, tylko wtedy mogą stanowić zgodny z prawem wzorzec oceny, gdy są zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, ich niejednoznaczność powoduje, że ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bowiem prawo powszechnie obowiązujące tj. u.z.p.p.r. wymaga równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie. Ustalanie przez organ oceniający treści reguł stosowanych przy ocenie w drodze wykładni właściwie wyklucza uznanie, że są one przejrzyste. (wyrok NSA z dnia 12.3.2013 r., sygn. akt II GSK 234/13)

Co ciekawe w pisemnym uzasadnieniu wyroku sąd nie powielił już poglądu prezentowanego ustnie, o którym wspomniałem na wstępie, a ograniczył się do stwierdzenia, że ocena projektu nie została dostatecznie uzasadniona (co m.zd. było konsekwencją wad w regulaminie) – ten też argument zadecydował o uchyleniu decyzji organu. Dla zainteresowanych sygnatura wyroku: V SA/Wa 612/14.

Na marginesie warto wspomnieć, że w wyroku tym zaprezentowano również pogląd w myśl którego przepisy KPA nie znajdują zastosowania do postępowań konkursowych prowadzonych przez NCBR. Pogląd ten – będący najprawdopodobniej emanacją poglądów samego NCBR – został poddany krytyce NSA w wyroku z dnia 27.8.2014 r., sygn. akt II GSK 1075/13. To jest jednak już temat na odrębny wpis..

ZOSTAW KOMENTARZ