Szklane domy Ministerstwa Rozwoju



Kilka tygodni temu miałem okazję komentować dla Pulsu Biznesu zmiany w Ustawie Wdrożeniowej, wprowadzane przy okazji pakietu konstytucji dla biznesu. Zmiany w Ustawie Wdrożeniowej zostały już przyjęte przez Sejm i podpisane przez Prezydenta RP. W niniejszym wpisie, już po raz kolejny, chciałbym nieco szerzej wypowiedzieć się na temat ostatecznie przyjętych zmian, które nie tylko nie są rewolucyjne i przyjazne przedsiębiorcom, ale w wielu miejscach znacząco pogarszają ich sytuację.

 

Znoszenie barierek

Nowelizacja tzw. ustawy wdrożeniowej wchodząca w skład pakietu konstytucji dla biznesu zawiera szereg usprawnień, które powinny rzeczywiście poprawić proces ubiegania się przez przedsiębiorców o unijne dotacje. Na te zmiany składają się m.in. skrócenie terminów rozpoznawania środków odwoławczych (np. łączny termin rozpatrywania protestu skrócono z 60 do 45 dni), zdjęcie z beneficjentów obowiązku składania części załączników w formie papierowej (obecnie instytucje będą pozyskiwały odpowiednie dokumenty i zaświadczenia z publicznych rejestrów), podział konkursów na rundy – to podstawowe usprawnienia, które wg. ministerstwa mają w sposób istotny przyczynić się do zniesienia barier administracyjnych dla beneficjentów.

 

Wstrząśnięte i zmieszane

Projekt ustawy zawiera również propozycje, których nie sposób potraktować inaczej jak fasadowych, mających stworzyć pozory istotnych zmian. Do takich propozycji należy m.in. powołanie Rzecznika Funduszy Europejskich – w praktyce pracownika instytucji zarządzającej, który ma bliżej nieokreślone miękkie kompetencje – a na dokładkę nie wiadomo na jaką dokładnie potrzebę odpowiada. Jeżeli na potrzebę wsparcia przedsiębiorców to niewątpliwie jego uprawnienia niczego nie wnoszą do procesów ubiegania się o dotację, tym bardziej, że istotne wsparcie przedsiębiorcy aplikujący o fundusze unijne otrzymywali już w przeszłości od Rzecznika Praw Obywatelskich. Nie sposób sobie wyobrazić przy tym, w jaki sposób jeden kolega z pokoju (rzecznik) ma kontrolować i monitorować czy ewentualnie napominać drugiego, który obsługuje proces wyboru projektów.

 

Taką zmianą o charakterze fasadowym jest również możliwość wprowadzania zmian w projektach przez przedsiębiorców już po złożeniu wniosków. Projekt dopuszcza wprawdzie teoretyczną możliwość takich zmian – ale całość regulacji w tym zakresie łącznie z tym czy w danym konkursie taka możliwość wystąpi, a także w jakim zakresie i trybie możliwe jest takie uzupełnienie, przyznaje instytucji przyznającej finansowanie.

 

Niektóre zmiany trudno określić inaczej niż jako kabaretowe np. przyznanie wnioskodawcom prawa do cofnięcia protestu:)

 

Dziegieć

W mojej opinii projekt ustawy w zasadzie jedynie pozoruje rozwiązanie realnych problemów, które mają przedsiębiorcy aplikujący o unijne środki. Przede wszystkim nadal nierozwiązany pozostawiono problem przepisów na podstawie których przeprowadzane są konkursy o unijne granty. Pomimo tego, że już w 2012 r. Trybunał Konstytucyjny kwestionował możliwość prowadzenia konkursów w oparciu o dokumenty, które nie mają formy przepisów powszechnie obowiązujących, nadal wskazania z tego wyroku są ignorowane przez ustawodawcę. Kwestia ta ma przy tym istotny wymiar praktyczny – nadal bowiem przedsiębiorca, który ubiega się o dotację w województwie łódzkim i jednocześnie śląskim musi się liczyć z tym, że jego podstawowe uprawnienia i obowiązki w tych konkursach, określone w regulaminach, instrukcjach i przewodnikach przyjętych przez instytucje mogą wyglądać różnie. Inny może być przykładowo zakres możliwych uzupełnień i poprawek wniosku, inny tryb wnoszenia samego wniosku czy inne wymogi pod adresem wnioskodawcy co do sposobu wypełniania wniosku.

 

Dodatkowo istotnym problemem sygnalizowanym już od wielu lat jest kwestia praktycznie całkowitego wyłączenia z procedury oceny wniosków przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (poza terminami, doręczeniami itp.). Skutkuje to m.in. tym, że w postępowaniach dotyczących oceny projektów utrudnione jest odwoływanie się do tak podstawowych zasad jak zasada proporcjonalności, obiektywizmu, informowania czy np. wprowadzona ostatnio zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy. W praktyce ze strony administracji publicznej nigdy nie pojawiła się głębsza refleksja, czy a jeżeli tak to w jakim zakresie warto byłoby do procedur oceny projektów dotacyjnych zastosować postępowanie administracyjne. W miejsce tego dostrzec można bardzo ogólne głosy, że procedury oceny projektów to tzw. procedury trzeciej generacji, które powinny zapewniać administracji wyższą elastyczność. Zapewne gdyby kultura administracyjna instytucji udzielających dofinansowania była wyższa to możnaby się poważnie zastanowić nad takim podejściem…

 

Ministerstwo nie dotknęło również tak istotnych problemów jak np. wyczerpanie alokacji w trakcie procedur oceny wniosków, które może stawiać w gorszej sytuacji tych przedsiębiorców, którzy w wyniku błędów oceniających będą musieli czekać na rozstrzygnięcie ich protestów w ramach procedury odwoławczej. Ministerstwo takie podejście uzasadnia kardynalną jego zdaniem zasadą szybkości wydatkowania środków unijnych. Tymczasem zasady tej nie da się odnaleźć w unijnych przepisach, które mówią, że do wydatkowania środków unijnych należy w pierwszej kolejności wykorzystywać już istniejące procedury krajowe. Niestety, jak pokazuje historia wydatkowania środków (np. słynnego już działania 8.1 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka) szybko nie oznacza w tym przypadku dobrze, ale raczej byle jak. Przy tej okazji chciałbym wskazać, że w Trybunale Konstytucyjnym oczekuje już na rozpoznanie sprawa (w której miałem przyjemność przygotowywać skargę konstytucyjną), która może w końcu rozstrzygnąć ten problem (sygnatura SK 17/17).

 

Nie wspominam również o bardzo istotnym braku harmonizacji i przeglądu procedur stosowanych przez różne instytucje przy wydatkowaniu środków. Obecnie prawie każda z centralnych instytucji zaangażowanych we wdrażanie unijnych programów np. PARP, NCBR ma własną ustawę, którą warto wcześniej poznać, zanim przedsiębiorca zdecyduje się aplikować o środki unijne.

 

Dodatkowo ustawa w zasadzie marginalnie zajmuje się problemami związanymi z realizacją projektów czyli tym co się dzieje po podpisaniu umowy o dofinansowanie. Podkreślany często brak elastycznego podejścia instytucji do realizacji projektów nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w treści przepisów. Pominięto również istotny problem właściwej drogi w przypadku sporów o dotacje na bazie umów o dofinansowanie – obecnie nadal możliwe są sytuacje, że ten sam projekt może trafić zarówno do sądu administracyjnego jak i cywilnego. Istnienie powyższego problemu potwierdza niedawna uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt III CZP 117/16, w której potwierdzono możliwość dochodzenia roszczeń instytucji w trybie cywilnoprawnym.

 

Warto odnotować, ze w niektórych obszarach pozycja przedsiębiorców ulega pogorszeniu. Przykładowo wyodrębnienie przy ocenie tzw. wymogów formalnych (które wcześniej były częścią kryteriów wyboru), wprowadzone pod pozorem usprawnienia w rzeczywistości prowadzi do pozbawienia przedsiębiorców możliwości skorzystania ze skargi do sądu – na uchybienia w tym zakresie bowiem skarga do sądu nie przysługuje.

 

Podobnie odebrać należy zmiany w ustawie o finansach publicznych w zakresie terminu przedawnienia roszczeń wynikających z umów o dofinansowanie. Mianowicie termin przedawnienia tych roszczeń ma biec dopiero od momentu kiedy decyzja o zwrocie środków stanie się ostateczna ewentualnie od dnia wypłaty tzw. salda końcowego przez KE co ma miejsce przy zamknięciu danego programu. Tymczasem obecnie termin przedawnienia jest liczony od momentu przekazania środków beneficjentowi – podobnie jak wysokość odsetek. Zmiana ta, której genezą jak należy się domyślać jest brak efektywności instytucji w windykowaniu wynikających z umów należności istotnie pogarsza pozycję przedsiębiorców.

 

Lepiej już było…

Nowelizacja Ustawy Wdrożeniowej wpisuje się w stały nurt ostatnich lat  w obszarze legislacyjnym dotyczącym funduszy unijnych pozorując jedynie rozwiązanie realnych problemów i przy okazji przysparzając nowych, przede wszystkim przedsiębiorcom. Obserwując w dłuższym horyzoncie czasowym zmiany przepisów dotyczących środków europejskich muszę stwierdzić, że kolejne nowelizacje służą w zasadzie łataniu doraźnych problemów poszczególnych instytucji, a nie systemowym zmianom. Taką zmianą jest np. kwestia wyczerpania alokacji wprowadzona już kilka lat temu jako pretekst umożliwiający instytucjom pozostawianie bez rozpoznania protestów, taką zmianą była zmiana, nieznacznie tylko złagodzona obecną nowelizacją, dotycząca wyłączenia spod egzekucji aktywów powstałych w ramach projektu, podobnie odbieram przesunięcie terminów przedawnienia roszczeń o zwrot środków – wszystkie te propozycje owszem ułatwiają życie, ale instytucjom. Najnowsza nowelizacja to niestety kolejna z niewykorzystanych szans na istotną poprawę otoczenia prawnego przedsiębiorców w obszarze środków europejskich. Szkoda tej szansy tym bardziej, że zapowiadana szumnie zmiana była częścią pakietu konstytucji dla biznesu, która na sztandarach niosła zmiany korzystne dla przedsiębiorców. Jak zwykle jednak skończyło się na zapowiedziach.

ZOSTAW KOMENTARZ