Co skrywa nowa perspektywa? – unijne dofinansowanie w perspektywie finansowej 2014-2020.



Niniejszy wpis chciałbym poświęcić zagadnieniu wyboru projektów dofinansowanych z funduszy unijnych w nowej perspektywie finansowej 2014-2020, a także kwestii zwrotu środków. Jak podaje Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju kwota z budżetu polityki spójności przeznaczona dla Polski wynosi ponad 82 mld EURO. Wartość ta istotnie jest niebagatelna, jednakże przy informacji o wysokości środków należałoby również zastrzec, że chodzi o środki potencjalne, ile bowiem realnie z tej kwoty zostanie spożytkowane w ramach finansowania z funduszy unijnych okaże się dopiero po zakończeniu okresu programowania 2014-2020.
O tym czy środki te będą efektywnie wydatkowane w dużej mierze zadecyduje prawidłowość systemu zarządzania funduszami, w tym sposób wyłaniania projektów do dofinansowania. M.in. tej kwestii poświęcona jest opublikowana w dniu 29.8.2014 r. w Dzienniku Ustaw ustawa z dnia 11.7.2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 („ustawa”). Ustawa ta ma zastąpić w perspektywie finansowej 2014-2020 ustawę z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju („UZPPR”), która regulowała m.in. wybór i ocenę projektów współfinansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2007-2013.
Nowa ustawa zawiera szereg nowych rozwiązań w stosunku do jej poprzedniczki. Obok regulacji dotyczących planowania, programowania funduszy i koordynacji realizacji programów pojawiają się także nowe regulacje dotyczące np. desygnacji, kontroli i audytu projektów, monitorowania postępu rzeczowego projektów czy instrumentów finansowych. Z punktu widzenia potencjalnych beneficjentów najistotniejsze są jednak regulacje odnoszące się do wyboru i realizacji projektów, udzielania dofinansowania, jak również procedury odwoławczej i sądowo-administracyjnej od negatywnych wyników konkursów. W tym zaś zakresie niestety ustawa w dużej mierze odpowiada konstrukcyjnie jej poprzedniczce – UZPPR.
Ustawa ma za zadanie dostosować prawo krajowe do postanowień Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1303/2013 z dnia 17.12.2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 („Rozporządzenie ogólne”) regulującego działanie funduszy unijnych w nowej perspektywie. Jak przy tym podkreślił ustawodawca unijny „Państwa członkowskie oraz wyznaczone przez nie w tym celu podmioty powinny być odpowiedzialne za przygotowywanie oraz wdrażanie programów na odpowiednim szczeblu terytorialnym, zgodnie z instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi ramami danego państwa członkowskiego. Przepisy te powinny również zwracać uwagę na potrzebę zapewnienia komplementarności i spójności odpowiednich interwencji Unii, poszanowania zasady proporcjonalności, uwzględnić ogólny cel w postaci zmniejszenia obciążeń administracyjnych” (pkt 10 preambuły Rozporządzenia Ogólnego). Czy faktycznie nowa ustawa przyczynia się do realizacji powyższych celów? Śmiem wątpić…

Wybór projektów do dofinansowania
Ustawa, podobnie jak to miało miejsce w poprzedniej perspektywie utrzymuje tzw. system realizacji, przez który rozumie się warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Ustawodawca zastrzega jednocześnie, że system realizacji opiera się w szczególności na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, wytycznych horyzontalnych oraz wytycznych programowych, szczegółowym opisie priorytetów programu operacyjnego, opisie systemów zarządzania i kontroli oraz instrukcjach wykonawczych (art. 6 Ustawy). Dodatkowo, podobnie jak w poprzedniej ustawie utrzymano możliwość wydawania wytycznych zarówno tzw. horyzontalnych (dotyczących więcej niż jednego programu operacyjnego) jak i tzw. wytycznych programowych (obejmujących swoim zakresem jeden program operacyjny).

Tryb wyboru projektów określono w rozdziale 13 Ustawy. Projekty będą wyłaniane do dofinansowania zarówno w trybie konkursowym jak i w trybie pozakonkursowym, przy czym ten ostatni tryb znajdzie zastosowanie w przypadku projektów o strategicznym znaczeniu dla społeczno-gospodarczego rozwoju kraju lub regionu, lub projektów dotyczących zadań publicznych, których wnioskodawcami, ze względu na charakter lub cel projektu mogą być jednoznacznie określone podmioty (art. 38 Ustawy). Jeżeli chodzi o postępowanie konkursowe, które znajdzie zastosowanie do zdecydowanej większości projektów, jego przebieg będzie podobny do poprzednio obowiązującego, tj. w pierwszej kolejności właściwa instytucja publikuje na swojej stronie internetowej ogłoszenie o konkursie (art. 40 Ustawy). Konkurs będzie prowadzony w oparciu o regulamin określony przez właściwą instytucję, przy czym regulamin ma zawierać m.in. termin, miejsce i formę składania wniosku o dofinansowanie projektu, wzór wniosku o dofinansowanie projektu, wzór umowy o dofinansowanie projektu, kryteria wyboru projektów (art. 41 Ustawy). Forma prawna regulaminu nie została określona, co oznacza, że może on być przyjmowany w formie dokumentu nie mającego charakteru powszechnie obowiązującego. Uregulowanie ustawy jest w tym zakresie wyraźnie sprzeczne z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który zakwestionował dopuszczalność uregulowania praw i obowiązków uczestników konkursów (nie tylko praw i obowiązków dotyczących procedury odwoławczej) ubiegających się o dofinansowanie ze środków europejskich w aktach prawnych innych niż powszechnie obowiązujące (wyrok Trybunału z 12.12.2011 r., sygn. akt P 1/11). Co więcej kwestia braku ograniczenia skutków wyroku Trybunału wyłącznie do procedury odwoławczej była wielokrotnie sygnalizowana w piśmiennictwie. Tym bardziej nie jest zrozumiałe, że ustawodawca nawet nie podjął starań, aby nowa ustawa w pełni respektowała wynikające z wyroku Trybunału dyrektywy.

Zasady postępowania konkursowego
W Ustawie wskazano kilka podstawowych zasad dotyczących postępowania konkursowego, obowiązujących także pod rządami UZPPR m.in. zasadę przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów (art. 37 Ustawy). Zrezygnowano natomiast z zasady równego dostępu do pomocy różnych kategorii beneficjentów (art. 26 ust. 2 UZPPR), wprowadzając w jej miejsce zasadę równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 Ustawy).
Do postępowania konkursowego – co do zasady – nie znajdzie zastosowania, podobnie jak to miało miejsce pod rządami UZPPR, Kodeks postępowania administracyjnego (art. 50 Ustawy). Wyłączenie to było mocno krytykowane również w poprzedniej perspektywie m.in. przez Rzecznika Praw Obywatelskich i nie wydaje się dobrym rozwiązaniem w sytuacji, w której jednocześnie podstawowe gwarancje procesowe i elementy procedury konkursowej uregulowane są poza systemem prawa powszechnie obowiązującego – w regulaminie konkursu i innych aktach.
Warto również zauważyć, że pomimo słusznych postulatów podnoszonych podczas konsultacji projektu Minister Infrastruktury i Rozwoju zrezygnował z określenia, choćby instrukcyjnego, terminu w jakim właściwa instytucja powinna przeprowadzić ocenę wniosków. Powyższe zaniechanie niewątpliwie należy ocenić in minus zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, iż w ramach poprzedniej perspektywy finansowej wnioskodawcy oczekiwali na ocenę swoich projektów nawet do roku. Znane są również przypadki, gdy po kilkukrotnym wyczerpaniu procedury odwoławczej i sądowo-administracyjnej ocena projektu kończyła się po kilku latach (!).
Wskazane wyżej braki powodują, że ustawa nie realizuje postulatu określonego przez ustawodawcę unijnego ustanowienia skutecznych i przejrzystych systemów zapewniających wybór operacji o wysokiej jakości i skuteczną realizację tych operacji. (pkt 2.2.3 wniosku z 14.3.2012 r. o przyjęcie Rozporządzenia Ogólnego. Uproszczenie – zmniejszenie kosztów administracyjnych i ograniczenie ryzyka błędu nr aktu COM(2011) 615 final/2 2011/0276 (COD).

Korekty finansowe i zwrot środków
Istotną zmianą w stosunku do poprzedniego okresu programowania jest utrwalenie podziału na korekty finansowe i decyzje o zwrocie środków (art. 9 pkt 8 i 9 Ustawy). Ponadto ustawodawca zdecydował, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości indywidualnej przed zatwierdzeniem wniosku o płatność, korekta finansowa zostanie przeprowadzona w ten sposób, że instytucja pomniejszy przyszłe płatności beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo, przy czym nie będzie ona orzekana w drodze decyzji administracyjnej, ale będzie stanowiła akt swoisty od którego nie przysługuje odwołanie (art. 25 ust. 11 w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 1 Projektu Ustawy). Co charakterystyczne – w stosunku do korekty finansowej w postaci pomniejszenia przyszłych płatności ustawodawca skrzętnie unika sformułowania „korekta finansowa”, pomimo tego, że pomniejszenie przyszłych płatności jak najbardziej mieści się w pojęciu korekty finansowej. Takie rozwiązanie należy ocenić negatywnie, zwłaszcza przy uwzględnieniu najnowszego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zwrócił uwagę, że pojęcie korekty finansowej mieści się w postępowaniu w przedmiocie zwrotu środków i nie stanowi ona odrębnej od zwrotu środków instytucji. (por. wyroki NSA z 25.3.2014 r., II GSK 79/13, z 8.5.2014 r., II GSK 249/13, z 12.6.2014 r., II GSK 2080/13), co oznacza, że również w przypadku pomniejszenia przyszłych płatności postępowanie takie powinno zakończyć się decyzją, a nie – bliżej nieokreślonym – aktem swoistym.
Utrzymywanie sztucznego podziału na postępowanie w przedmiocie korekty finansowej i postępowanie w przedmiocie zwrotu środków jest nieuzasadnione tym bardziej, że takiego dualizmu nie przewiduje ustawodawca unijny, który postępowanie zwrotowe traktuje jako jedno postępowanie. Rozporządzenie Ogólne posługuje się terminologią j e d n e j „procedury odzyskiwania środków” uwzględniając w tym pojęciu zarówno „badanie nieprawidłowości”, „dokonywanie wymaganych korekt finansowych” oraz „odzyskiwanie kwot” (art. 146 Rozporządzenia Ogólnego).
Wysokość korekty będzie co do zasady odpowiadała kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo (art. 24 ust. 5 ustawy), przy czym w określonych okolicznościach kwota ta będzie mogła być zmniejszona. W pozostałych przypadkach, tj. gdy nie można ustalić kwoty wydatków poniesionych nieprawidłowo zasady określenia wysokości korekty będą uregulowane w rozporządzeniu wydanym w oparciu o art. 24 ust. 13. Ustawowa delegacja dotycząca możliwości określenia, w drodze rozporządzenia, warunków obniżenia wartości korekt finansowych oraz wartości wydatków poniesionych nieprawidłowo, stawek procentowych korekt uwzględniających charakter i wagę nieprawidłowości jest moim zdaniem krokiem w dobrym kierunku (art. 24 ust. 13). Do tej pory bowiem wysokość korekt ustalana była w oparciu o tzw. Taryfikator – również nie należący do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co powodowało, że określanie wysokości korekt na podstawie tego dokumentu było często, moim zdaniem słusznie, kwestionowane. Oczywiście cały czas aktualne pozostaje pytanie w jaki sposób ta delegacja zostanie zrealizowana, jak dotychczas bowiem nie przedstawiono projektu rozporządzenia dot. korekt. Warto przy tym przypomnieć, że zgodnie z Rozporządzeniem Ogólnym dyrektywą nadrzędną przy określaniu wysokości korekty powinna być dyrektywa wiążąca Komisję w myśl której podejmując decyzję odnośnie do kwoty korekty Komisja przestrzega zasady proporcjonalności, uwzględniając charakter i wagę nieprawidłowości oraz zakres i skutki finansowe defektów stwierdzonych w systemach zarządzania i kontroli danego programu operacyjnego (art. 144 ust. 2 Rozporządzenia Ogólnego).

Podsumowanie
Ustawodawca unijny wyraźnie zaznaczył, że system realizacji powinien być jak najprostszy, a także pozbawiony typowo administracyjnych barier, w celu zagwarantowania skutecznej realizacji i zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla beneficjentów. Omawiana regulacja tymczasem, w mojej ocenie, nie spełnia tak określonych kryteriów. Co istotne przy tym wszystkie powyższe uwagi były sygnalizowane ustawodawcy na etapie prac legislacyjnych nad ustawą. O jakości pierwotnej wersji projektu wiele mówi już sama liczba uwag zgłoszonych w ramach konsultacji zewnętrznych (prawie 1,5 tys.). Pomimo tego zdecydowano się utrzymać te wadliwe rozwiązania. Moim zdaniem nie obędzie się w najbliższej przyszłości bez kolejnej ingerencji ustawodawcy w dopiero co uchwaloną Ustawę. Wskazane wyżej wady – z których najpoważniejszą jest dopuszczenie do uregulowania części praw i obowiązków uczestników konkursów w regulaminie tj. poza przepisami powszechnie obowiązującymi – mogą bowiem być zakwalifikowane przez Komisję Europejską jako poważne defekty w systemie zarządzania i mogą spowodować bezpowrotne anulowanie wsparcia udzielonego w ramach poszczególnych programów (art. 143 ust. 4 Rozporządzenia Ogólnego (Wkład anulowany wskutek korekty finansowej nałożonej przez Komisję nie może być ponownie wykorzystany na operacje, które były przedmiotem korekty, lub, w przypadku gdy korekta finansowa dotyczy nieprawidłowości systemowej, na operacje, których dotyczy nieprawidłowość systemowa). Powyżej przedstawiłem zarys potencjalnych problemów prawnych związanych z ustawą. Osoby szczególnie zainteresowane niuansami „kuchni prawnej” odsyłam do artykułu mojego autorstwa pt. „System oceny i wyboru projektów w perspektywie finansowej 2014-2020” opublikowanego w Przeglądzie Prawa Publicznego nr 10/2014.

ZOSTAW KOMENTARZ